叶檀:土地改革不可急于求成 应让农民融入城市

　　十八届三中全会公报提出的土改方向是，“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”。与十七届三中全会强调“逐步建立城乡统一的建设用地市场”相比，“逐步”两字消失，说明土改速度将加快。此次三中全会《决定》称，建立城乡统一的建设用地市场，要点包括农村集体经营性建设用地有条件入市，承包地长期化，农村经济运作资本化、农业现代化和土地收益分配更均衡。

　　11月12日，安徽省公布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，提出建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。将建立多元统一的农村土地市场，允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转。

　　农村土地产权不能转让，使用权可以有限转让。但这种转让需要突破法律、确权、利益分配三道坎。

　　农村集体建设用地分两块，一块是宅基地，另一块是经营性用地，如乡镇企业用地。如果宅基地放开，等于小产权房开闸，将颠覆目前的房地产市场；经营性用地放开，则等于地方政府放弃垄断土地一级市场。

　　土地“农转非”受现行《土地管理法》的约束，除了乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但除企业破产、兼并外，土地使用权不得出让、转让或出租。安徽版的指导意见已经接近法律底线。

　　农村土地使用权的流转建立在确权的基础上，否则不可能有土地的长期流转，也不可能形成明确的产权、使用权边界。

　　随着人口增加，农村承包地的面积隔几年会有变化，这意味着利益随时会变化，非常不利于每家每户土地流转与定价。很多农村沿用传统的表述方法，如“苞米地尽头那块小巴掌地是他家的”，更是给租赁双方带来烦恼。由于户籍制度的漏洞，一些进入城市的居民在老家仍然拥有宅基地甚至承包地，也导致土地的浪费。此外，目前在农村租地建立现代农场的企业主，其经营权益缺乏法律保障。一旦农村土地升值，规划发生变化，随时都可能被赶走。

　　还有，偏远农村地区的土地没有多少溢价，现在进入市场，相关农民也很难掘取到“第一桶金”。在重庆、成都等地，需要政府进行土地置换，从偏远地区置换到城市郊区，并且由政府或开发商配套建设基础设施，土地溢价才能上升。没有基础设施建设，没有规划，土地就无溢价。

　　需要注意的是，在此过程中政府起码需要收回投资成本，开发商也要有一定利润，而农民的身家保障都在土地上。或许，将农民的培训、就业与土地价格挂钩是一个破解难题的好办法。农民有就业机会，可以无缝融入城市，说明政府和企业承担了农民就业及其城镇化的隐性成本，农民所获得的土地收益占比应该下降。如果农民无法融入城市，那么政府、开发商停止不成熟的土改，让农民继续拥有土地，是理智的选择。

　　总之，土改是大事，不必急于求成。应发挥市场内生动力，在东中西部进行试点，成熟一块就发展一块。