城镇低效用地再开发优等生：粤浙苏三省占比超九成

城镇低效用地再开发在全国推行两年，成效如何？

11月6日，自然资源部在其网站上发布了《关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报》，截至2017年底，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西、广东等7省市已全面启动城镇低效用地再开发工作，已完成改造再开发项目1.48万个、面积约69万亩，约占认定总面积的11%。

根据自然资源部对我国560余个城市的调查显示，这些城市地均GDP从2010年的135.3万元/公顷提高到2016年的222.2万元/公顷。单位GDP地耗由2011年的10.48公顷/亿元下降到2016年的9.07公顷/亿元。随着城市低效用地再开发等措施的不断落实，我国城市节约集约用地水平不断提高。

工业用地改造为主

城镇低效用地再开发，是指针对城市不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地的再开发利用，在国内不同城市，还有过城市更新、“三旧”改造等类似称法。

此次通报则指出，截至2017年底，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西、广东等7省市已全面启动城镇低效用地再开发工作。对此，有受访者表示，相比“存量”开发，地方“增量”开发的意愿更加强烈。已完成项目主要集中在开展工作较早的广东、江苏、浙江3省。随着各地相关规划和文件的部署，相关工作的推进将进一步加速。

据了解，三省已完成项目面积超过全国总体的90%。其中，广东已完成改造面积约32万亩，占本省认定面积的8%；浙江完成改造面积约26万亩，占本省认定面积的23%；江苏完成改造面积约7万亩，占本省认定面积的23%。

在2017年7月举行的海峡两岸土地学术研讨会上，北京大学城市与环境学院教授林坚曾表示，现实工作中，盘活存量“做减法”的难度要比新增扩张“做加法”的难度大得多。城镇低效用地再开发工作，目前还存在内涵认识尚未统一，整体统筹尚待加强和激励政策需要细化等问题。其中，在具体操作过程中，又存在专项规划缺位、再开发区域零散、重量轻质、产权征收困难等问题。

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明则告诉记者，对于地方而言，相比新增建设用地的增量开发，低效用地再开发等存量开发，往往涉及征地拆迁等问题，一方面经济成本高，另一方面工作难度大，行政成本也比较高。

注意到，从地方改造地类情况来看，成本更低的工业用地，在完成项目中占据了更大比例。

根据上述土地整治规划，城镇低效用地再开发的范围是：对老城区、城中村、棚户区、旧工厂、老工业区进行改造开发，和对国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二优二”、“退二进三”产业用地的整治利用。

而此次通报则指出，目前改造工作主要集中在工矿仓储和住宅用地。各地已完成改造项目地类中，广东的工矿仓储占51%，住宅占23%；浙江的工矿仓储占53%，住宅占16.7%；江苏的工矿仓储占74.9%，住宅占14.3%。

城市改造步入新阶段？

一直以来，城镇低效用地再开发，被认为是我国建立最严格的节约用地制度的重要组成部分，是解决我国城镇建设用地利用不合理、低效利用现象普遍等问题的必要措施。

2017年，自然资源部副部长赵龙曾公开表示，国土综合整治的目的是改善国土的质量，提高利用的效率，优化空间结构和布局。城市化地区整治的重点，是城市低效用地的再开发环境的整治。

严金明说，从2008年以来，我国已经逐渐建立了一套基于建设用地投入产出效率的城市建设用地集约节约利用状况评价体系，其中的关键指标包括国土开发强度、建设用地人口密度、建设用地地均GDP、单位GDP增长消耗新增建设用地量、建设用地地均固定资产投资、单位固定资产投资消耗新增建设用地量等，“城市低效用地的再开发，显然也是服务于这一套节约集约用地机制。”

今年8月，自然资源部发布《全国城市区域建设用地节约集约利用评价情况通报》显示，浙江的单位GDP增长消耗新增建设用地量为-2.42公顷每亿元，是全国唯一的减量增长省份。

对此，长期关注城市更新与改造问题的重庆大学建设管理与房地产学院院长刘贵文指出，城市低效用地的更新改造，不仅要服务于土地利用强度、容积率等经济利用效率的提升，更要关注其在城市发展过程中所承担的功能转变。

这在一些先行城市已经有所体现。11月5日，深圳市规土委公布《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025）》（征求意见稿），要求各区开展以综合整治为主，融合辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的城中村更新，并且将全市56%的城中村划为综合整治区，未来7年不得“拆除重建”。

刘贵文表示，深圳的城市更新曾提出“综合整治、功能改变和拆除重建”三种方式，但由于成本和利润等多方面因素，最终形成了拆除重建为主的格局。此次规划强调综合整治为主，回应了过去一直以来片面追求土地利用投资回报的问题，有利于城市社会功能的丰富，是用多样性方法解决城市发展多样性问题的探索。

相关新闻

关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报

党中央国务院高度重视城镇低效用地再开发工作。2016年11月，经中央同意，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号，以下简称“147号文件”），提出了一系列盘活城镇低效用地的激励政策以及相关工作要求。根据《城镇低效用地再开发工作推进方案（2017—2018年）》（国土资厅函〔2017〕1172号）的部署，2017年9月—11月和2018年上半年，部先后组织对浙江杭州、宁波，江苏常州、无锡，广东广州、深圳、佛山，湖北武汉等8个城市城镇低效用地再开发工作进行了专项调研，对内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10个省份开展了同口径函调。同时，通过调查统计、典型分析、座谈研讨等方式，掌握了各地城镇低效用地再开发的总体情况、主要成效和存在问题，梳理汇总了一批典型案例。现将有关情况通报如下。

一、工作推进情况及主要成效

（一）基本情况。各地认真贯彻落实147号文件精神，紧密结合实际，研究出台配套政策，建立健全工作机制，大力推进城镇低效用地再开发，取得了阶段性成效。截至2017年底，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西、广东等7省（市）[1]已全面启动城镇低效用地再开发工作。7省（市）共认定城镇低效用地面积41.33万公顷（约620万亩），已完成改造再开发项目1.48万个、面积4.61万公顷（约69万亩），约占认定总面积的11%。已完成项目主要集中在开展工作较早的广东、江苏、浙江3省。其中，广东完成改造面积2.12万公顷（约32万亩），占本省认定面积的8%；浙江完成改造面积1.74万公顷（约26万亩），占本省认定面积的23%；江苏完成改造面积0.48万公顷（约7万亩），占本省认定面积的23%。从改造地类情况看，主要是工矿仓储和住宅用地。各地已完成改造项目地类中，广东的工矿仓储占51%，住宅占23%；浙江的工矿仓储占53%，住宅占16.7%；江苏的工矿仓储占74.9%，住宅占14.3%，低效工业用地盘活潜力巨大。

（二）主要成效。城镇低效用地再开发工作的推进，有力推动了高质量发展和新型城镇化建设。具体体现在：一是土地利用效率显著提高，促进了节约集约用地。广东通过低效用地再开发项目实现节地面积1万公顷（15万亩），浙江存量建设用地供应比例持续提高，从2014年的32.3%提高到2016年的37.2%，该省已完成再开发的地块中，工矿仓储用地的平均容积率从0.78提高到l.71，投资强度从101万元/亩提高到257万元/亩，亩均产出从86万元提高到275万元，亩均税收从12万元提高到46万元。二是工业用地比例降低，优化了土地利用结构和城镇空间布局。上海在一些工业厂房再开发项目中，通过减少工业用地，增加公共开放空间，将绿地率提高到30%；辽宁辽阳市利用停产企业用地，实施“退二进三”改造开发，增加了公共服务功能。三是带动了投资和消费增长，经济发展动力进一步增强。江苏通过各种渠道筹集资金约2023.8亿元。越来越多的社会资本、民间资本踊跃参与，逐渐成为了城镇低效用地再开发的主力军。四是促进了经济结构调整，推动了产业改造升级。广东已改造项目中，属于产业结构调整项目共3246个，占改造项目总数的六成，其中，属于淘汰、转移“两高一资”项目496个，引进现代服务业和高新技术产业项目442个。浙江通过再开发工作推动淘汰落后产能企业9000多家，整治和淘汰“低小散”企业8.5万多家，处置僵尸企业882家。五是改善了居民生活环境，促进了宜居城乡建设。广东已完成的改造项目中，建设城市基础设施和公益事业项目1201个，新增公共绿地597.35公顷（8960.27亩）；保护与修缮传统人文历史建筑777.06万平方米；建设各类保障性住房共计4.55万套。浙江瓯海区牛山片棚户区通过改造，曾经“低小散、脏乱差”的小区蜕变成山水兼备、环境优美、配套齐全的美丽新家园。

二、主要做法

（一）扎实做好前期工作，夯实再开发基础。一是合理界定改造开发范围。各地均对城镇低效用地的内涵进行了界定。广东明确低效用地主要包括市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后、规划确定改造的城镇和村庄等。二是积极开展调查摸底和上图入库工作。广东在全省范围内进行了“三旧”改造地块上图入库工作，要求各地按照要求合理确定改造范围，将可实施改造的地块标图入库，作为享受“三旧”改造优惠政策的基本前提。浙江组织各地开展城镇低效用地及再开发潜力调查，查清了城镇低效用地的结构、数量、分布。江苏、上海也分别建立了全省工业企业用地调查成果数据库、历史遗留用地数据库等。三是科学编制实施专项规划。各地普遍组织编制了城镇低效用地再开发专项规划，明确了改造利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施，并做好与控制性详细规划的协调衔接，统筹城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承，确保再开发工作顺利推进。在专项基础上，按照“突出重点、先易后难、分步推进”的原则，进一步制定了年度实施方案，落实改造项目。

（二）完善激励政策体系，提高再开发积极性。一是创新改造模式，充分调动市场主体积极性。浙江通过完善土地增值收益分配机制，对收回、收购存量建设用地用于再开发的，在依法补偿的基础上给予原土地权利人一定奖励；同时推出差别化城镇土地使用税征管机制，实行分类分档的城镇土地使用税减免政策。上海针对土地收储模式下，原土地权利人积极性不高的问题，允许原土地权利人以单一主体或联合开发体形式，采取存量补地价的方式自行开发，并规定对于被收储后公开出让的工业用地，原土地权利人可以分享一定比例的增值收益。福建泉州实行土地使用权与经营权“两权”分离机制，如“源和1916”创意产业园，从原土地使用权人手中租赁厂房进行改造后重新出租，实现土地使用权与经营权“两权”分离和利益共享。二是完善考核激励机制，充分调动地方政府的积极性。广东将“三旧”改造工作作为地级人民政府耕地保护责任目标履行情况考核的重要内容。浙江建立新增建设用地计划指标分配与存量建设用地盘活挂钩机制，根据各市县上一年度盘活存量建设用地规模，按照存量与增量3：l比例核定新增建设用地计划指标额度，激励地方积极盘活存量建设用地。

（三）坚持因势利导，形成多种开发模式。在再开发实施主体上，各地结合地方实际，积极探索了政府收储改造、原国有土地使用权人自行改造、原集体经济组织自行开发、新引入市场主体改造开发、政府与社会力量联合开发、社会多方合作开发等多元化模式。广东以原国有土地使用权人自行改造为主，占34%，新引入市场主体改造开发占28%，原集体经济组织自行开发占22%，政府收储改造开发占10%，政府与社会力量联合开发、社会多方合作开发占6%。浙江以新引入市场主体改造开发为主，占39%，政府收储改造开发占31%，原国有土地使用权人自行改造开发占23%，原集体经济组织自行开发占5%，政府与社会力量联合开发、社会多方合作开发占2%。江苏以政府收储改造开发为主，占52%，原国有土地使用权人自行改造开发和新引入市场主体改造开发各占23%，原集体经济组织开发、政府与社会力量联合开发、社会多方合作开发各占1%。湖北以政府收储改造开发为主，占70%，原集体经济组织自行开发占22%，新引入市场主体改造开发占7%，原国有土地使用权人自行改造开发占1%。

（四）坚持公平公正公开，土地供应以招拍挂为主。各地城镇低效用地再开发土地供应有划拨、招拍挂出让、协议出让、租赁等方式，其中以招拍挂出让方式为主。已完成改造项目中，广东招拍挂占比46%，协议占45%，划拨占4%，租赁等其他方式占5%。浙江招拍挂占49%，划拨占31%，协议占15%，租赁等其他方式占5%。江苏招拍挂占59%，划拨占8%，协议占21%，租赁等其他方式占12%。湖北招拍挂为主占78%，划拨占9.6%，协议占12.4%。

（五）注重建章立制，力争形成长效机制。各地在推进工作过程中，注重总结经验、建章立制。截至2017年底，7省（市）共制定出台相关政策文件220份，涵盖法规、政策、技术标准以及具体操作细则等多个层次，初步形成了较为完善的政策体系。如上海制定了《城市更新实施办法》；南京市印发了《关于推进城镇低效用地再开发促进节约集约用地的实施试点意见》；浙江制定了城镇低效用地再开发《调查要点》《专项规划编制要点》《数据库标准》等技术标准；江苏出台了《城镇低效用地再开发实施方案》，明确具体操作流程和要求。

三、下一步工作重点和要求

党的报告明确提出“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。”城镇低效用地再开发是贯彻党的精神，推进经济供给侧结构性改革和促进经济高质量发展的重要手段。当前，城镇低效用地再开发工作已由试点阶段转入全面推进阶段，但在工作也暴露出一些问题，如一些地方工作力度不大、规划引导不足、资金保障有待加强等，需要各地继续攻坚克难，扎实有序推进城镇低效用地再开发再上新台阶。

（一）切实加强领导协调。各地要高度重视城镇低效用地再开发的组织实施工作，建立多部门的协同工作机制，明确责任义务，形成工作合力。自然资源部门要主动作为，会同相关部门积极做好城市发展战略研究和制定、产业布局和结构调整、国土空间规划的编制和实施、房屋拆迁补偿与安置、资金筹措与运用、民主协商和社会监督等，及时研究解决低效用地再开发过程中的问题。

（二）加大工作推进力度。各地要加强调查摸底、标图建库、潜力评价等基础性工作，尽快解决再开发工作范围不清、底数不明的问题。省级自然资源部门要加快组织编制相关规划，细化各项政策措施，并加强对市县相关工作的督促检查和指导支持；市县自然资源部门要明确具体操作办法，加快推进存量土地盘活利用。

（三）加强规划统筹引导。各地要将城镇低效用地再开发纳入各级国土空间规划编制和管理的重要内容，明确改造开发范围，加强城镇低效用地再开发专项规划的研究与编制工作，切实发挥好规划的引领作用。要切实做好城镇低效用地再开发年度实施方案的制定工作，落实改造项目、资金安排、责任分工等。

（四）探索完善激励机制。各地在城镇低效用地再开发利用工作中要注重调动市场各方积极性，妥善处理历史遗留用地问题，创新土地供应方式、土地增值收益分配、投融资体制机制等，加大政策支持力度，研究制定细化措施，积极探索建立规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制。

（五）做好经验提炼和总结推广。各省级自然资源主管部门要认真梳理总结地方实践经验，及时提炼可推广、可复制的改革经验。部将适时组织调研，对成效突出的地区、典型案例进行宣传推广，促进城镇低效用地再开发工作持续深入推进。

（房掌柜整理21世纪经济报道、自然资源部）